中国黄金政策与法规是如何演变的？
中国黄金政策与法规的演变过程
一、30年代中国黄金市场的政策与法规
中国黄金市场早在30年代就成为远东地区的黄金市场。
之所以能够获此殊荣，是因为有两项成功的政策。其一，黄金输出输人均不受限制。据杨荫溥著的《中国金融论》中论述到，“上海的标金大多来自国外，一部分为外来条金及砂金所熔铸成，一部分为外国货币所改铸。据海关报告自1915—1924年间我国金货进口，条金及砂金为关平7140余万两，占金额的37.7%。金币为11，790余万两，占金额的62.3%”。“由于上海标金市场的价格涨落不定，投机者往往在市价低于平价时，买进标金现货，输往国外，改铸成外币后再输入国内，从中图利。”投机者正是利用黄金流通不受任何限制的条件，买进卖出，从中谋利。在30年代，全国有170家银行，而总行设在上海的就有59家。银行通过其在外埠分设的629个分支机构，数千个通汇点，构成一个以上海为枢纽的庞大的金融网络。由于金融网络密集，上海成为金银、外汇的汇兑中心，加之西方国家在上海的分裂割据，使上海黄金、白银的吞吐量为全国之最。这也促进了黄金市场的繁荣。其二，黄金价格与外币涨落关系密切。洪葭管、张继凤在《近代上海金融市场》一书中写到标金与汇兑，关系密切，涨落相随。在一般情况下，汇价涨，金价亦涨，汇价跌，金价亦跌。这在当时上海各报每日的经济新闻栏中，即可看出它们之间的关系。”1926年4月1日，上海《时事新报》经济新闻栏中有如下一段报导：“……午后东汇（按即日汇）转松，华商不再向结，于是金市随之而软，惟英汇和平，并无升降，五月份标金，晨间初开，比上日收市增五钱为二百九十五两一钱，继又续加一两，计二百九十六两一钱，美因大条运期微缩（按？。大条价缩则金贵银贱，大条价长则锒贵金贱），日美汇兑见涨，故人心挺昂，是后因日金步高，遂增至二百九十六两六钱，嗣则易松，故金价渐低一二两，十一点钟左右仅计二百九十四两八钱，以后东汇因购结者较多，旋又回高，金市复涨起一两余云云。”从以上这则报导中，可以明显看出金价随汇价涨落而变动、不受其他的市况干扰，这完全与当时执行的黄金价格政策有关。
上述两项政策是促使中国黄金市场走向兴旺、繁荣的重要因素。同时，30年代上海所拥有的独特的政治、经济环境也是一个重要因素。上海是各西方国家的租界地，黄金市场一开放就面向世界，因此其交易规模、交易量均凌驾于法国之上，成为远东地区的黄金市场。而后由于抗日战争爆发，上海黄金市场中断了营运，抗战胜利后，虽然恢复了黄金市场交易，但是国民党政府对黄金政策作了一百八十度的转变，先是禁止黄金自由买卖，由中央银行挂牌收购，然后于1948年公布《人民所有的金银外币处理办法》。该规定强调“人民持有黄金、白银、银币或外国币券者，应于中华民国37年9月30曰以前向中央银行或其他委托之银行，兑换金圆券不于限期内兑成金圆券之黄金，一律没收。”从此，蜚声海内外的上海黄金市场消声灭迹。
二、建国后中国黄金政策与法规的演变
建国后，中国黄金政策的演变大致经历了三个阶段。第一阶段从1949年至1977年，为垄断经营管理阶段。这一阶段我国黄金政策和法规的主导原则，是禁止黄金流通和自由交易，实行国家对黄金统收专营的管理体制。具体体现在1949年4月我国在华北解放区，随后在华东、华中、华西地区相继颁布的《金银管理办法》这一法规中。该管理办法的主要内容是：（1）严禁一切金银带出解放区；（2）在解放区内允许人民储存金银和以金银向人民银行按牌价兑人民币；（3）金银不得用于流通和私下买卖；（4）金银饰品业除出售制成品外，不得私下买卖金银，不得收兑金银制品。这一政策在建国之初推行实施是符合国情的。在新政权建立之初，社会环境较为动乱，经济又处于百废待兴的情况下，人们对新政权发行的信用纸币存有疑虑。当时，国际上以黄金为计算单位，各国货币发行量以黄金储备为后盾。因此，黄金货币职能在人们心目中根深蒂固。一些投机者利用人们的这种心理，大肆炒作金银，严重地扰乱了社会经济。为了树立人民币的权威，稳定人民币流通，打击金融投机，巩固新政权，我国政府对金银管理施行了严格控制的政策，将黄金统收专营政策推广到全国，于1950年出台了《金银管理暂行办法》。这一法规的内容基本上是解放区《金银管理办法》的延续。
之后，随着新政权的巩固，人民币权威得以树立，国内金银的货币支付与流通功能基本上抑制，再也不能构成对人民币的威胁。但是对金银统收专营的政策并未废止。主要原因是因为当时西方国家对外支付都以黄金为结算单位，各国官方的外汇储备都以黄金储备所占比例高为好。而黄金的货币职能使黄金具有了超越自身价值的作用，成为影响一个国家经济发展和国际贸易的重要因素，所以，国家必须对黄金的流向、流量进行严格的控制和直接管理。同时也因为当时我国作为发展中国家，生产力水平低下，出口商品少，价值低，出口换汇是比较困难的。而我国黄金产量又极为有限，黄金拥有量也很少，因此国家必须严格控制黄金的生产和流通，使之集中到中央银行手中，作为储备手段以备国际支付之用。
第二阶段从1978年至1992年，为控制经营管理阶段。这一阶段国家为了获得更多黄金，缓解外汇短缺的状况，依靠行政力量，通过提价、减税、补贴、建立发展黄金基金、低息贷款、物质奖励等优惠政策刺激黄金工业发展。同时，国务院决定于1982年恢复出售金银饰品，并于1983年发布中华人民共和国金银管理条例。该条例的主要精神，就是在国家控制管理下允许黄金流通。其主要内容包括：（1）对金银收购的管理。国家对金银实行统一管理、统购统配的政策，一切金银的收人和支出，都要纳人国家金银收支计划；境内机构所持金银，除经中国人民银行许可留用的原材料、设备、器皿、纪念品外必须全部交售给中国人民银行，不得自行处理、占有；国家保护个人持有合法所得的金银，禁止私人买卖和借贷抵押金银；金银的收购统一由中国人民银行办理，除经中国人民银行许可、委托的以外，任何单位和个人不得收购金银；一切出土无主金银均为国家所有，任何单位和个人不得熔化销毁或占有。（2）对金银配售的管理。凡因生产、科研等需用金银的单位，必须按照规定程序向中国人民银行提出申请使用金银的计划，由中国人民银行审批、供应，中国人民银行应当按照批准的计划供应，不得随意减售或拖延；使用金银的单位必须建立使用制度，严格做到专项使用，结余交回，中国人民银行有权对使用金银的单位进行监督和检查。（3）对经营单位和个体银匠的管理。申请经营（包括加工、销售）金银制品、含金银化工产品以及从含金银的废渣、废液、废料中回收金银的单位，必须按照国家有关规定和审批程序，经中国人民银行和有关主管机关审查批准，在工商行政管理机关登记发给营业执照后，始得营业；经营单位必须按照批准的金银业务范围从事经营，不得擅自改变经营范围，不得在经营中克扣、挪用和套购金银；委托寄售商店，不得收购或者寄售金银制品、金银器材；珠宝商店可以收购供销的带金银镶嵌的珠宝饰品，但不得收购、销售金银制品和金银器材。（4）对金银进出口国境的管理。携带金银进入中华人民共和国国境，数量不受限制，但是必须向人境地海关申报登记；携带金银出境，中华人民共和国海关凭中国人民银行出具的证明或者原人境时的申报单登记的数量查验放行，不能提供证明的或者超过原入境时申报登记数量的，不许出境。允许境内居民、外国侨民和无国籍人士出境定居时，每人携带金银的限额为黄金饰品1市两（31.25克），白银饰品10市两（312.50克），银质器皿20市两（625克）。从这些具体内容可以看出，《金银管理条例》对金银的严格控制并未弱化。接着中国人民银行和海关总署又于1984年2月和1988年11月分别发布对金银进出国境的管理办法，重申了《金银管理条例》中对金银进出国境的管理办法，并加以具体化、系统化。
1989年12月中国人民银行、国家工商行政管理局、国家物价局和海关总署又联合颁布了关于加强金银饰品市场管理的通知。其主要内容是：开办黄金饰品（包括镶嵌，包镀金首饰）生产、加工批发业务，须经中国人民银行总行批准。经营黄金饰品零售业务，须经中国人民银行省、自治区、直辖市、计划单列市分行批准，并办理注册登记，经核发营业执照后，始得营业。任何金银生产企业不得私自留用、加工和销售金银饰制品，除经中国人民银行认定，任何单位和个人不得办理检测金银成色、重量的业务。各企业、单位禁止从境外进口金饰品。外商投资企业开办含金银产品生产、加工或承办金银来料加工业务，须经中国人民银行总行审查批准，然后到工商行政管理机关登记，核准后方可进行。
1983年国务院颁布的《中华人民共和国金银管理条例》及以后中国人民银行、海关总署发布的有关通知，其主要精神始终是国家对黄金实行统收专营的政策，对黄金生产、收购、配售及价格制订实行一种与市场脱钩的控制经营管理办法。但是比建国后至改革开放前的黄金政策有很大进步，具体表现在金饰品市场开放，允许个体户采金加工和销售金银饰品，以及黄金收购价多次调整等政策上。但是这种政策在我国经济改革大潮的涌动下，仍然暴露串许多新情况新问题。其主要表现是：（1）建立市场经济体制的改革目标确立后，经济体制变化使黄金矿山的生存条件发生了变化，国家对矿山不能再保持统收统支，统负盈亏的运行机制，应迫使矿山产品生产者向商品生产者转变。（2）改革开放后，国际金价对国内收购价影响很大。90年代初，国际市场黄金价格基本稳定在380美元/益司，按比价换算，每克黄金折合人民币106元，而我国黄金收购价却保持在96.46元/克，收购价大大低于国际市场，由此导致黄金资源大量流失国外。据统计，国家黄金计划生产任务年年超额完成，而黄金收购量却只是全年生产总量的60%左右。同时，个体自发采金量已突破40万两，但收购却不到三分之一。在黄金大量走私出境的同时，各种黄金加工饰品又从境外走私人境，使国家蒙受双重损失。（3）国家黄金收购价格偏低，产金企业多属亏本和微利企业，部分企业靠银行贷款来维持现状。加之新的税制改革后，又给黄金企业增加了“三税一费”的难度。即：17%的增值税，1.8—2.2元/吨矿砂的资源税，33%的所得税，4%的资源补偿费等。这种重叠税收，进一步加重了黄金企业的负担，使企业内部一直背着沉重的贷款包揪。虽然国家对黄金收购价格和黄金经济政策作了一些调整，企业经济效益有所好转，但随着国家税制体制的改革，随着产金企业原有的优惠政策被取消和原材料涨价等因素的影响，产金企业重新陷入了困境。因此，经济体制改革将迫使黄金经济政策向市场经济转轨。
第三阶段从1993年至现在，为市场经济管理阶段。市场机制的转轨，给决策部门带来极大的震动与反思，1993年国务院办公厅发出了国办函63号文件《关于调整黄金经济政策问题的复函》，这一文件标志着中国黄金工业开始步入市场经济时代。1994年和19%年国务院又分别下达了关于黄金经济政策的文件，这些文件的主要内容是：（1）国内金价与国际金价接轨。从1993年9月1日起，国内黄金收购价格由过去行政决定的固定定价方式改为市场决定的浮动定价方式，即以低于国际市场金价10%的水平制定国内黄金收购价格。国际金价以当天伦敦金价为准，人民币换算以国家外汇调剂中心当日成交的调剂价为准，实行定期浮动，黄金配售价格与国际市场金价一致。（2）黄金经济的优惠政策。黄金价格调整后，国家每年仍安排一定数量的地质勘察资金，取消其他现行的政策性补贴，低息贷款和免税优惠政策。（3）黄金地质勘探资料要实行有偿使用。由开采单位购买地质勘探资料，以促进黄金地勘工作的滚动发展。为了保持黄金生产的后劲和政策的连续性，继续实行黄金地质储量承包，以保证完成承包任务。（4）黄金资源配售在国家黄金交易市场建立之前，金饰品生产企业所需黄金只能向人民银行购买，不得擅自向黄金生产单位收购。金饰品生产企业向人民银行购买黄金全部用人民币支付。（5）取缔自发的黄金交易市场。为了尽快扭转目前黄金管理混乱的局面，国务院要求各省、自治区、直辖市人民政府，要立即组织银行、工商、公安、海关以及黄金管理部门，采取有效措施，取缔各地自发的黄金交易市场，以确保黄金交售任务的完成。（6）扩大黄金工业对外开放。为了扩大黄金工业对外开放，1994年国务院批复同意黄金行业进行低品位、难选冶金矿的合资开发试点。上述这些黄金政策的内容，已体现了国家引导黄金产业逐步向市场经济模式推进的意图。
在这个基础上，1998年国务院批准调整有关黄金的经济政策。具体内容是：（1）参照国际市场黄金价格，由中国人民银行调整国内黄金收售价格。其原则是：国际市场金价低于每克80.5元时，国内黄金收购价格按高于国际市场金价3%确定；当国际市场金价高于每克80.5元时，则国内黄金收购价按国际市场金价水平确定。国内黄金配售价格按不高于收购价的2%的幅度确定。从2月20日起，国内黄金收购价调整为：含金量不足99.9%的，每克80.5元；含金量高于99.9%的，每克81.2元。相应的配售价分别为82.1元和82.8元。（2>继续实行有偿使用勘察资金。从1998年到2000年，在国家预算中每年安排黄金地质勘探资金1亿元。冶金部加强对地质勘探资金的回收和管理，提高使用效益，实现勘察资金的滚动发展。（3）黄金矿产资源补偿费原则上按采出的原矿计征。独立从事矿石开采的企业或是采选企业及采选冶联合企业，均按此规定办理。
近几年，国家调整黄金政策比较接近市场化，符合实际。尤其在黄金收售价格问题上，提出由固定价改为浮动价，并与国际市场接轨。这为黄金市场创造了有利条件，同时也为中国黄金市场与世界黄金市场的连接奠定了基础。
以上是建国后，我国黄金政策与法规的历史演变过程。在政策演变过程中，“统收专营”政策始终贯穿于全过程，只不过其内涵逐步趋向淡化。我们从这些政策、法规的变化中可以得出以下几点结论：（1）这些政策、法规的实施在当时的历史条件下对发展黄金生产、稳定经济金融秩序起到了积极的作用。（2）这些政策、法规由紧趋松的演变进程符合中国经济改革发展的状况，并逐步融人了市场经济轨道。（3）这些政策法规也是在一定历史条件下的产物，随着中国市场经济的建立与发展，对黄金“统收专营”的政策进行调整已势在必行。
三、黄金经济政策调整的基本思路
我国黄金经济政策的调整要把握住两点：一是要考虑世界各国黄金管制有逐步放松的趋势，二是要立足于建立有中国特色的市场经济。为此，调整的方向应该是通过转变中央银行黄金管理职能，有计划地取消黄金管制，逐步建立规范的黄金交易市场，推动我国黄金产业的发展。我国黄金经济政
策调整的原则，应该从我国黄金资源、黄金生产、黄金需求、黄金储备的实际情况出发，按照市场经济的要求进行调整。具体应遵循以下原则：
1、有利于保护和利用黄金资源。黄金资源是一种稀缺资源，属国家所有，对其实行有计划的保护性开采是世界各国的普遍做法。政策的调整应在继续实行保护性开采的同时引导黄金企业科学探矿、合理规划、合理开采，鼓励黄金企业采用新技术、新工艺，提髙黄金资源的利用率，避免资源的浪费。
2、有利于促进黄金工业的发展、黄金产量的增加。我国黄金工业一直是在高度统一的计划经济模式下运行和发展的，国家对黄金行业采取了高度统一的管理政策。基于此，在把黄金工业推向市场的过程中就不能急于求成，要有一个过渡时期，使其对市场经济的适应能力有一个渐进的过程，以免带来负面效应，影响黄金工业的发展和黄金产量的增加。
3、有利于满足国内的黄金需求。目前，我国黄金供应是通过中国人民银行对黄金配售来实现的，企业使用黄金需向中国人民银行提出申请，经审查同意后按计划供应。这种供应方式已不能满足国内的黄金需求，应该打破这种格局，利用市场机制来增加黄金供应，满足国内需求。
4、有利于保持国家合理的黄金储备。无论是在计划经济体制下还是在市场经济体制下，黄金始终是一种跨货币领域和商品领域的特殊商品，保持合理的黄金储备有利于国家稳定货币，增强国际支付能力，提高国家资信程度。同时，合理的黄金储备也是中央银行参与国际黄金市场交易的基础，是平衡国内黄金市场供需的手段。政策的调整要通过转变中央银行的职能，管好、用活国家的黄金储备，使其保持在一个合理的水平上，促进经济的发展。